A közigazgatás szervezeti és intézményrendszere

A közigazgatást a szakirodalom hosszú időn keresztül a végrehajtó hatalommal azonosította, illetve a végrehajtó hatalom keretében helyezte el. Ez azzal magyarázható, hogy a kialakuló polgári államokban kezdetben a közigazgatást kizárólag jogi képződménynek tekintették, A közigazgatás jogon kívüli elemeinek nem tulajdonítottak jelentőséget. E felfogás szerint a közigazgatási jog pedig nem más, mint a szervezeteket, feladatokat, hatáskört és működést meghatározó jogszabályok összessége. A társadalmi fejlődés azonban egyre világosabbá tette, hogy a közigazgatásnak vannak jogon kívül eső elemei is. Ez a felismerés abban is megmutatkozott, hogy a közigazgatással a jogtudomány mellett egyre több társadalomtudomány is kezdett foglalkozni (politikatudomány, szociológia, szervezéstudomány stb.). A közigazgatással kapcsolatos kutatásokat egyre inkább a komplexitás, valamint a tudományágak egymásra hatása kezdte jellemezni. A több irányból kiinduló megközelítések közül az egyik legismertebb felfogás a közigazgatást - olyan állami tevékenységnek tekinti, - amelyet az e célra felépített szervezetben, - szakemberek látnak el. Ma már általános elfogadott vizsgálódási szempont, hogy a közigazgatás meghatározásához az igazgatás definiálásán keresztül juthatunk el. Ezért mi is az igazgatásból indulunk ki. | Nem igényel bővebb bizonyítást az a közismert tény, hogy a társadalomban létező szervezetek igazgatás nélkül nem képesek létezni. A társadalom alapsejtje, a család sem működőképes igazgatás nélkül. Az igazgatás biztosítja ugyanis a szervezetek alaptevékenységéhez (pl. termeléshez, kereskedelemhez, szolgáltatás biztosításához, stb.) nélkülözhetetlen személyi és dologi feltételeket. Az igazgatás általában az alaptevékenység közvetlen kiszolgálását végzi és ezért közvetlenül a szerven belül hat. Ez azt is jelenti, hogy az igazgatást végző szervezet (kivételesen egy személy) része az igazgatott szervezetnek. Következésképpen az igazgatási tevékenység is része a szervezet tevékenységének. Ebből kiindulva az igazgatás lényegéhez úgy juthatunk közelebb, ha vizsgáljuk az igazgatás alanyát (aki igazgat), az igazgatás tárgyát (akiket igazgatnak), továbbá az igazgatás célját és a tevékenység tartalmát. Megjegyezzük; az ismertetésre kerülő megközelítés egy meghatározás a sok közül. Ezen kívül számos ehhez közel álló, illetve ettől lényeges pontokon eltérő felfogás található a szakirodalomban. Egy szervezeten belül, különösen a nagyobb szervezetekben az igazgatás alanya és tárgya általában elkülönül egymástól. Kisebb szervezetekben azonban (pl. kisüzem vagy néhány fős közszolgáltatást végző intézmény) az igazgatást végző nem csak igazgat, hanem maga is részt vesz az alaptevékenység ellátásában (pl. termel, árusít, oktat, egészségügyi szolgáltatást nyújt stb.). Az igazgatás alanya és tárgya azonban teljes egészében csak kivételesen esik egybe. Ha ez bekövetkezik, akkor a szó szoros értelmében vett önigazgatás jön létre. Társadalmi méretekben azonban elképzelhetetlen, hogy minden igazgatott igazgat is egyben.